por Alieto Aldo Guadagni
(economista invitado)
1) EL PACTO FISCAL PENDIENTE
Hace tiempo que se viene hablando de la necesidad de acordar un pacto social, concepto interesante y que admite varias interpretaciones seg�n nos indica la experiencia internacional y nuestra propia historia. Pero poco se habla y mucho menos se discute sobre el gran �pacto fiscal� aun pendiente que significa cumplir con lo dispuesto por nuestra Constituci�n Nacional, que en su articulo 75 establece que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Naci�n y las provincias, que asegure �a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados�. Adem�s, la Constituci�n indica que �sta distribuci�n deber� ser equitativa, solidaria y procurar la �igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional�. Cumplir este preciso mandato constitucional exige un gran esfuerzo de concertaci�n, es decir un acuerdo fundacional que involucre a todas las provincias y a la Naci�n; no exageramos si decimos que este acuerdo fiscal es la �madre de todos los pactos sociales o pol�ticos� que se pueden plantear en nuestro pa�s.
2) FEDERALES Y UNITARIOS. CONFLICTO POR LAS RENTAS FISCALES
La disputa por la apropiaci�n de las rentas fiscales, particularmente las generadas por la aduana de Buenos Aires, es una de las claves para entender los enfrentamientos entre federales y unitarios previos a la Organizaci�n Nacional de la segunda mitad del siglo XIX.
La coparticipaci�n federal de los impuestos nacionales entre la Naci�n y las Provincias reci�n se estableci� en 1935 despu�s que la Naci�n creara nuevos impuestos directos como el entonces denominado impuesto a los r�ditos. Este r�gimen fue sometido a revisi�n en distintos momentos; en 1973 se aprueba la Ley 20.221 que unifica los diversos sistemas vigentes y se establece para la distribuci�n entre provincias un m�todo expl�cito, basado en el principio de posibilitar la igualdad de trato �en cuanto a la provisi�n de servicios provinciales� de todos los habitantes del pa�s.
Durante el trienio de la administraci�n justicialista de la Naci�n (1973/75) se incrementa la coparticipaci�n autom�tica a favor de las provincias, alcanzando durante 1975 al 52,4 por ciento de la recaudaci�n total de impuestos nacionales. En los a�os del Proceso instalado en 1976 se reduce fuertemente esta participaci�n provincial que hacia 1982 se ubica en apenas el 32 por ciento. Como la entonces vigente ley de coparticipaci�n caduc� a fines de 1984, el pa�s careci� de una ley especifica durante el trienio 1985/1987; a fines de 1987 Antonio Cafiero es electo gobernador de Buenos Aires e inmediatamente encara negociaciones con el Presidente Alfonsin a fin de aprobar una nueva ley, es as� como en enero de 1988 se sanciona la Ley 23.548, de car�cter transitorio ya que su vigencia estuvo limitada a tres a�os. Esta ley estableci� que del total de recursos nacionales recaudados el 42,34% ser�a retenido por el gobierno nacional y el 57,66% ir�a a las provincias (56,66 por ciento de manera autom�tica y uno por ciento como aportes del Tesoro). Este nivel de coparticipaci�n provincial hab�a sido el reclamado por las provincias gobernadas por el justicialismo en 1986 y constituye el m�ximo valor hist�rico.
La Constituci�n Nacional de 1994 estableci� en su articulo 75 que corresponde al Congreso Nacional aprobar una ley que asegure a las provincias �la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados�, la Constituci�n es clara ya que establece que la distribuci�n entre la Naci�n y las provincias �...contemplar� criterios objetivos de reparto; ser� equitativa, solidaria y dar� prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional�. Este importante mandato constitucional est� aun incumplido y as� se puede explicar la actual concentraci�n de los recursos en manos del Tesoro Nacional en desmedro de la totalidad de las provincias. Destaquemos que hoy se transfiere autom�ticamente a favor de las provincias apenas el 27% de la recaudaci�n nacional, o sea el valor mas bajo de los �ltimos cincuenta a�os.
Si bien es cierto que la Naci�n realiza transferencias adicionales de fondos a las provincias, estas no est�n sujetas a normas objetivas que determinen cual debe ser esta distribuci�n. No existen reglas, sino decisiones discrecionales que debilitan seriamente la autonom�a pol�tica de los gobiernos provinciales. Por esta raz�n en la reciente campa�a electoral por la gobernaci�n de Buenos Aires se sosten�a que �la Provincia necesita un Gobernador y no un delegado del Poder Ejecutivo Nacional�. Sin un adecuado r�gimen de coparticipaci�n autom�tica de fondos a favor de las provincias el federalismo se convierte en una ficci�n ut�pica, por la clara dependencia de los gobiernos provinciales de la Casa Rosada.
3) LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES; LA GRAN PERJUDICADA.
Esta exagerada concentraci�n unitaria de la recaudaci�n tributaria perjudica obviamente a todas las provincias, pero particularmente a Buenos Aires que ha sido tradicionalmente percibida como una provincia �rica�. Recordemos las evidencias se�aladas por Alejandro Bunge en su obra �La nueva Argentina� para darnos cuenta de la abrumadora diferencia entre Buenos Aires y el resto de las provincias hacia fines de la d�cada del 30. Pero desde entonces la realidad se ha modificado negativamente para Buenos Aires, que hoy aloja en el conurbano 10 millones de habitantes con dram�ticos cuadros de miseria y marginaci�n social. Esta provincia alberga casi el 40 por ciento de la poblaci�n y de la pobreza total del pa�s, registra elevados �ndices de inseguridad y de carencia de servicios b�sicos como agua potable y cloacas; adem�s aporta m�s del 35 por ciento del PBI nacional. Sin embargo, apenas recibe el 20 por ciento de los menguados fondos coparticipados; la inequidad que perjudica a Buenos Aires es evidente cuando se observa que la coparticipaci�n per capita de los bonaerenses es apenas la mitad de la coparticipaci�n per capita de Santa F� y C�rdoba � la cuarta parte del promedio correspondiente al resto de las provincias. Esta notoria desigualdad obliga a Buenos Aires a maximizar su presi�n tributaria; los bonaerenses pagan impuestos provinciales para cubrir casi la mitad del presupuesto de su provincia, mientras que el promedio del resto de las provincias indica una contribuci�n de apenas el 15 por ciento a sus gastos propios.
4) SEGURIDAD Y COPARTICIPACI�N
Lo que significa la ausencia de una equitativa coparticipaci�n se puede ilustrar con un ejemplo. Si el lector es bonaerense seguramente estar� seriamente preocupado por la inseguridad reinante en Buenos Aires, ya sea en el conurbano o en el interior. La verdad es que Buenos Aires no tiene adecuada protecci�n policial, apenas un polic�a cada 640 hect�reas de territorio o algo mas de 3 polic�as cada 1000 habitantes. Se�alemos que la ciudad de Buenos Aires cuenta con 5 polic�as cada 1000 habitantes, es decir casi 60 por ciento m�s, (esta comparaci�n es valida tambi�n para las cifras promedio del resto de las provincias). Qu� tiene que ver esto con la inequidad en la distribuci�n de los fondos federales? En la provincia de Buenos Aires vive casi el 40 por ciento de la poblaci�n total del pa�s, sin embargo apenas cuenta con algo m�s del 20 por ciento del total de efectivos policiales del pa�s afectados a la protecci�n territorial. No es ninguna coincidencia casual que esta menguada participaci�n en los efectivos policiales sea pr�cticamente la misma que la participaci�n de Buenos Aires en la coparticipaci�n. Por esta raz�n debemos ser realistas y reconocer que el d�ficit de seguridad bonaerense dif�cilmente ser� superado sin un adecuado r�gimen de distribuci�n autom�tica de recursos fiscales.
5) HACIA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACI�N FEDERAL DE IMPUESTOS.
Es evidente que el pa�s necesita urgentemente una ley de coparticipaci�n federal de impuestos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, incentive los esfuerzos de las provincias por preservar su propio capital humano y tambi�n estimule su propio esfuerzo movilizando equitativamente la capacidad tributaria. Esta nueva ley convenio entre la Naci�n y las Provincias, siguiendo el mandato de la Constituci�n, deber�a contemplar cuatro criterios b�sicos para definir los coeficientes aplicables a la distribuci�n de la coparticipaci�n entre las provincias y la ciudad Aut�noma de Buenos Aires: (1) aporte provincial a la recaudaci�n tributaria nacional, (2) nivel de pobreza imperante en la provincia, (3) esfuerzo provincial para mejorar los �ndices educativos, sanitarios y de inclusi�n social, (4) progresos efectivos en el esfuerzo local por el autofinanciamiento presupuestario. Desde ya que estos cuatro criterios deber�an aplicarse �nicamente a los fondos incrementales futuros de la recaudaci�n nacional de impuestos, de manera tal que el nuevo r�gimen no implique disminuciones en los ingresos de ninguna provincia. En cuanto a la magnitud de la distribuci�n primaria entre Naci�n y Provincias, el nivel deber�a estar de acorde con las cifras vigentes en el pasado cuando rigieron leyes de coparticipaci�n autom�tica de fondos que buscaron fortalecer el federalismo y la efectiva autonom�a financiera de las provincias.
La asunci�n de la nueva Presidenta Cristina Fern�ndez de Kirchner abre un nuevo espacio a la oportunidad de cumplir de una vez por todas con el mandato aun pendiente del articulo 75 de la Constituci�n. Se�alemos que en la tradici�n de Mitre, Sarmiento e Irigoyen y m�s recientemente de Ra�l Alfonsin, asumi� la Presidencia de la Nacion por el voto de la ciudadan�a alguien que hab�a sido previamente honrado por la provincia de Buenos Aires con un cargo ejecutivo o legislativo. El pa�s necesita urgentemente una ley de coparticipaci�n federal de impuestos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos, incentive los esfuerzos de las provincias por cuidar su capital humano (salud y educaci�n) y tambi�n estimule su propio esfuerzo tributario. No nos olvidemos que nuestra Constituci�n expresa �La Naci�n Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal�.
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Tomando en cuenta todos estos indicadores deber�amos esperar para la Argentina un riesgo pa�s, por lo menos, similar al de Brasil. Sin embargo, ello no es as�. �Por qu� la Argentina, con proyecciones econ�micas m�s s�lidas que las de Brasil y M�jico, tiene un riesgo pa�s mucho m�s alto que el de estos dos pa�ses?
